Tomando por base a taxa anual de convergência com os Estados Unidos nas votações realizadas na Assembleia Geral da ONU, em mais de seis décadas e 18 mandatos presidenciais, o cientista político Octavio Amorim Neto, da Fundação Getulio Vargas do Rio, apresenta um interessante panorama do processo histórico que moldou nossa política externa, levando-a a um progressivo distanciamento em relação aos Estados Unidos.
O método estatístico que utilizou pioneiramente para uma avaliação da política externa parte do princípio de que ela é uma “política pública”, que pode ser mensurada, embora sem nunca esquecer que o lado preponderante será sempre o qualitativo.
“Apesar da aridez da linguagem matemática, os números também podem oferecer uma narrativa histórica”, afirma o autor. Manter o que chama de “diálogo intenso” entre as duas vertentes é um dos objetivos do livro “De Dutra a Lula, a condução e os determinantes da política externa”, da editora Elsevier, com apoio da Fundação Konrad Adenauer.
O trabalho de Octavio Amorim Neto demonstra que, “a partir da segunda metade do século XX, à medida que crescia e se industrializava a economia brasileira, se expandia a população, se urbanizava a sociedade, e aumentavam os gastos militares e o tamanho das Forças Armadas, o país foi se sentindo em condições de, passo a passo, se distanciar daquele que havia sido seu grande aliado na primeira metade do século passado”.
De 1946, ano que o autor considera “um dos grandes marcos na História brasileira”, quando foi promulgada uma Constituição que representa “genuíno esforço de democratização da vida política do país”, dando amplos poderes ao Legislativo, e também foi criado o Instituto Rio Branco, até 2008, o país passou do alinhamento, em variados graus de automatismo, com os Estados Unidos a um revisionismo moderado da ordem internacional unipolar vigente a partir do fim da Guerra Fria.
Um padrão de afastamento, explica o autor, de longo prazo e relativamente bem controlado, pois jamais chegou à ruptura ou à inimizade. “Uma chancelaria profissional soube traduzir, racionalmente, as crescentes capacidades nacionais do Brasil em um incremental e cauteloso distanciamento diplomático em relação aos Estados Unidos.”
Da mesma forma, explica Amorim Neto, que soube se reaproximar de Washington durante a década de 1990, quando viu congelada ou ameaçada a posição internacional do país por conta da desorganização monetária e da semiestagnação por que vinha passando a economia brasileira desde a década de 1980.
A análise do cientista político toma o lugar da estatística para destacar que nesse período houve três regimes de delegação de autoridade do Ministério das Relações Exteriores.
O regime democrático de 1946 a 1964 destaca-se por uma extensa delegação ao Itamaraty, com poucas viagens internacionais dos presidentes e um corpo de embaixadores influentes.
Já o regime militar, mesmo com todos os chanceleres vindos da carreira, pode ser associado a um período de redução de autonomia decisória do ministério, especialmente durante o governo Geisel.
O regime democrático instalado em 1985 se caracteriza por uma maioria de chanceleres de carreira diplomática, mas um crescimento quase exponencial da chamada “diplomacia presidencial”, sobretudo a partir do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso.
Octavio Amorim Neto relaciona os governos que foram mais longe no distanciamento dos Estados Unidos no período: Jânio Quadros, João Goulart, Ernesto Geisel e Lula.
E os que mais se aproximaram dos Estados Unidos: Eurico Dutra, Juscelino Kubitschek, Castelo Branco e Fernando Henrique Cardoso.
As variações correspondem, segundo o autor, a fatores domésticos: a força ministerial dos partidos de esquerda e a força ministerial da direita militar.
Os momentos de pico da força ministerial de esquerda coincidem com os momentos de maior longevidade dos dois regimes democráticos, o governo Goulart e os governos Lula.
Octavio Amorim Neto classifica como “momento de projeção internacional sem precedentes na sua História” a atuação do presidente Lula e do chanceler Celso Amorim na assinatura de um acordo com o Irã e a Turquia sobre o programa nuclear iraniano, o que causou um estranhamento entre o Brasil e os Estados Unidos.
O autor admite, no entanto, que essa atuação foi “controversa e com resultados duvidosos”.
Embora não pretenda neste livro discutir se a política externa brasileira durante o governo Lula foi ou não excessivamente ideológica, Octavio Amorim Neto destaca que “uma razão para os supostos excessos da diplomacia praticada entre 2003 e 2010 pode encontrar-se na falta de freios domésticos à ação do Executivo”.
O autor vê um “precário lugar” do Congresso em matéria internacional, mesmo que o Legislativo exerça influência indireta sobre a política externa.
“Os parlamentares brasileiros escudam-se na noção segundo a qual questões internacionais não têm relevância eleitoral no país.”
As Forças Armadas, por seu turno, foram fator importante na definição da política externa brasileira no período 1946- 2008.
A ascensão e a queda do poder político dos militares tiveram, segundo Amorim Neto, um efeito considerável nos temas políticos e de segurança, afastando-nos dos Estados Unidos.
No fim do livro, Octavio Amorim Neto adverte que o modelo de análise centrado na relação com os Estados Unidos como principal vetor da diplomacia brasileira “está se esgotando”.
Por conta do sucesso da universalização das relações internacionais do Brasil, de sua ascensão recente à condição de ator global, da emergência da China como principal parceiro comercial do país, do declínio imperial dos Estados Unidos e da multiplicação de atores envolvidos no processo decisório doméstico, “é muito provável que, a partir da presente década, sejam outros os principais determinantes da política externa brasileira”.
Fonte: O Globo
24 de dezembro de 2011
Merval Pereira
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